Manchmal schwingt schon in einem einzelnen Wort die besondere Bedeutung einer Institution mit. In Deutschland gehört zu diesen Begriffen der "Kontrollrat"; das Gremium der Siegermächte war nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges die oberste Besatzungsbehörde. In jedem deutschen Geschichtsbuch ist der "Alliierte Kontrollrat" zu finden.
Jetzt soll es, jedenfalls wenn es nach dem Kanzleramt geht, von Januar 2022 an wieder einen Kontrollrat geben, dieses Mal als oberste Bundesbehörde. Keine Militärs sollen dieses Mal dort sitzen, sondern sechs Bundesrichter und Bundesanwälte, und ihre Aufgabe wird eine ziemlich ungewöhnliche sein: Sie sollen darüber wachen, dass der Bundesnachrichtendienst (BND) bei seinen weltweiten Abhöraktionen streng nach Recht und Gesetz handelt.
Eine mächtige neue Aufsicht für die Spione soll so entstehen. Sieben Jahre nach den Enthüllungen des Whistleblowers Edward Snowden hat das Kanzleramt nach Informationen von Süddeutscher Zeitung, NDR und WDR am Samstag einen 111 Seiten umfassenden Gesetzentwurf in die sogenannte Ressortabstimmung gegeben, ein notwendiges Verfahren, bevor das Kabinett ein Gesetz beschließt und dem Parlament zur Debatte und Abstimmung vorlegt.
Die bisher umfassendste Änderung des BND-Gesetzes ist notwendig, weil die Karlsruher Verfassungsrichter die Regierung dazu zwangen. In einem spektakulären Urteil hatten die Richter im Mai entschieden, dass die bis dahin geltende Praxis, Ausländer im Ausland ohne jede Einschränkung abhören zu können, nicht mit dem Grundgesetz zu vereinbaren sei. Viel zu halbherzig seien außerdem die rechtsstaatlichen Kontrollen des Dienstes. Zu Unrecht ziehe sich der BND etwa auf das Argument zurück, seine Absprachen mit anderen Diensten wie dem US-Abhörgiganten NSA seien zu geheim, um sie je Richtern zu zeigen.
In Zukunft brauche es rechtsstaatliche Sicherungen und nachvollziehbare Begründungen, hat Karlsruhe gefordert. All dies, so entschieden die Richter, müsse unabhängig überwacht werden. Seither brüteten Regierungsjuristen und Experten der beim BND für das Abhörgeschäft zuständigen Abteilung "Technische Aufklärung" über dem Urteil. Dass es auf 145 Seiten mit insgesamt 331 Randnummern ziemlich detailliert ist, machte die Spielräume für das Gesetz einerseits eng. Andererseits schuf es auch Klarheit, was geht und was eben nicht mehr geht.
Das Kanzleramt versucht nun, den Vorgaben aus Karlsruhe so zu entsprechen: Der neue "Unabhängige Kontrollrat", so der Gesetzentwurf, soll sich alles ansehen dürfen, was der Bundesnachrichtendienst weltweit unternimmt. Er wird größere Überwachungsaktionen wie die "strategische", das heißt verdachtsunabhängige Durchsuchung kompletter Telefonnetze genehmigen. Aber auch kleinere Überwachungsmaßnahmen. Und er soll alle vom BND verwendeten Suchbegriffe prüfen dürfen, selbst wenn diese von den Freunden von der NSA stammen.
Das alles soll zwar unter größter Geheimhaltung ablaufen. Für die Mitglieder des Kontrollrats gilt absolute Verschwiegenheit. Aber die sechs Juristen sollen intern ganz unabhängig arbeiten und entscheiden können. Vier von ihnen sollen Bundesrichter, zwei Bundesanwälte sein. Gemeinsam sollen sie zwei dreiköpfige "Kammern" bilden und einen fünfköpfigen "Senat".
Auch die Online-Durchsuchung durch den BND wird in dem Gesetzentwurf geregelt
Gesucht werden juristische Fachleute, die überparteilich Anerkennung finden: Die Präsidentin des Bundesgerichtshofs soll sie nominieren, das Parlamentarische Kontrollgremium des Bundestages sie dann für je sechs Jahre wählen, das Bundeskabinett die Personalie nur noch abnicken. Das sei eine reine Formalie, wird in der Regierung versichert. Auch Richter am Bundesgerichtshof müssten schließlich offiziell vom Kabinett ernannt werden, ohne dass dies ihre Unabhängigkeit schmälere.
Vor allem sollen die Mitglieder des Kontrollrats künftig von 25 Mitarbeitern unterstützt werden. Auch dies folgt einer ziemlich genauen Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts. Damit soll wirkliche Schlagkraft entstehen. Bislang gab es nur ein aus drei Juristen bestehendes "Unabhängiges Gremium", um die gesamte strategische Aufklärung des BND zu kontrollieren, sein Sitz war in Karlsruhe. Ein größeres Zugeständnis hatte die Bundesregierung den BND-Kritikern bei der letzten BND-Reform 2016 nicht machen wollen. Zudem hatten diese drei Juristen ihre Aufgabe nur im Nebenamt wahrgenommen. Darauf folgt nun, was manche in der Regierung als Quantensprung bezeichnen.
Auch die Online-Durchsuchung durch den BND wird in dem Gesetzentwurf geregelt, also die Durchsuchung von Smartphones und Laptops mithilfe von Trojanersoftware, zumindest im Ausland. Die Methode wird in der SPD und der Opposition teils sehr kritisch gesehen. Im gleichen Atemzug wird nun aber eine gerichtliche Kontrolle eingeführt, die es in dieser Intensität noch nirgends gab. Bevor der BND im Ausland ein Handy ausspioniert, muss er künftig immer erst die Genehmigung des Kontrollrats einholen. Selbst in Eilfällen muss zumindest ein Einzelrichter dort entscheiden.
Ein Streitpunkt betrifft noch die Frage, wer dem BND künftig auf die Finger schauen soll, ob er sich an die Entscheidungen des Kontrollrats auch wirklich hält. Das ist eine Aufgabe nicht für Juristen, sondern für Informatiker. Der Bundesdatenschutzbeauftragte Ulrich Kelber (SPD) würde das gern übernehmen. In seiner Behörde gibt es technische Fachleute, die sich in die Rechner des BND einklinken und dort stichprobenhaft die Abläufe überprüfen könnten. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Arbeit in seinem Urteil als "administrative Rechtskontrolle" bezeichnet.
Ein letzter, heikler Punkt betrifft den Umgang mit Journalisten
Andererseits sieht man im Kanzleramt offenbar Probleme aufziehen, wenn die Truppe des Datenschutzbeauftragten mit ins Spiel käme. Vor allem ausländische Nachrichtendienste könnten befürchten, dass die unbedingte Vertraulichkeit dann nicht gewährleistet bleibe. Obwohl der Datenschutzbeauftragte schon bisher den BND kontrolliert - und keinerlei Indiskretionen bekannt sind. Der Gesetzentwurf des Kanzleramts schlägt stattdessen vor, dass der Kontrollrat selbst Informatiker einstellt. Er werde auch schlagkräftiger sein, wenn alle, auch die technische Kompetenz in seiner Hand gebündelt werde statt schon wieder zersplittert.
Ein letzter, heikler Punkt betrifft den Umgang mit Journalisten. Da die Pressefreiheit ohne den Schutz von Informanten leerlaufen würde, darauf hatten die Karlsruher Richter besonders hingewiesen, ist "ein gezieltes Eindringen in solche schutzwürdige Vertraulichkeitsbeziehungen" von Journalisten künftig nur noch mit besonders gewichtiger Begründung erlaubt.
Die Überwachung von Journalisten wird im Gesetzentwurf nun zwar stark eingeschränkt, ist aber weiter nicht vollständig unmöglich. Die Hürden sind jetzt höher: Im Ausnahmefall und zur Abwehr "schwerwiegender Gefahren" für die außenpolitischen Interessen der Bundesrepublik kann die vertrauliche Kommunikation von ausländischen Journalisten im Ausland belauscht werden. Ob diese Umsetzung des Urteils des Verfassungsgerichts den Verbänden wie Reporter ohne Grenzen oder der Gesellschaft für Freiheitsrechte ausreichen wird, die das Urteil erstritten, wird sich zeigen. Sie sollen schon bald zu dem Entwurf angehört werden.
