Die Frage musste irgendwann kommen. Angela Merkel hat stundenlang mit den Ministerpräsidenten um eine härtere Gangart in Sachen Abschiebungen gerungen. Sie hat danach die schärferen Regeln begründet. Und dann, am Ende des langen Tages, fragt sie ein Journalist der italienischen Tageszeitung La Stampa: "Frau Bundeskanzlerin, bedeutet das de facto das Ende der deutschen Willkommenskultur?"
Knapper hätte man kaum zusammenfassen können, was sich viele zu Beginn dieses Wahljahres fragen: Ist die Kanzlerin noch die vom Sommer 2015? Ist sie noch die Merkel des "Wir schaffen das"? Oder hat sie ihre Flüchtlingspolitik so sehr gewandelt, dass von einer Willkommenskultur nicht mehr die Rede sein kann?
Die Flüchtlingsorganisation Pro Asyl ist längst zu diesem Schluss gekommen. Ihr Geschäftsführer Günter Burkhardt kritisierte am Freitag, Deutschland entwickle sich offenkundig "vom Aufnahmeland zum Abschiebeland". Es ist eine Botschaft, die Burkhardt seit Monaten vertritt und nach jeder Initiative der Regierung von Neuem kundtut.
Merkel dagegen antwortete auf die Frage des Italieners: Nein, ganz im Gegenteil, erst die neuen Entscheidungen würden die Möglichkeit erhalten, "Menschen, die Schutz suchen, weiter willkommen zu heißen". Deutlicher kann sie kaum ausdrücken, in welchem Zwiespalt sie festhängt: Sie muss das eine tun, will sie das andere nicht aufgeben. Sie muss bei denen, die kein Asyl erhalten, Härte zeigen, wenn sie den wirklich in Not geratenen weiterhin helfen möchte.
Wie verhielt sich Deutschland während des großen Ansturms?
Angesichts dessen ist die Frage des Italieners verständlich. Und auf der Suche nach einer Antwort lohnt es sich, die vergangenen drei Jahre noch einmal genauer zu betrachten. Wie war die Situation vor dem Sommer 2015? Wie verhielt sich Deutschland während des großen Ansturms? Und wie sieht es heute aus?
Da sind zunächst die zwölf Monate vor dem Sommer 2015. Schon ein gutes Jahr vor jenem "Wir schaffen das" vom 31. August 2015 sind die Zahlen der Flüchtlinge und Asylbewerber sprunghaft angestiegen. Vor allem Menschen aus den sechs Westbalkanstaaten Mazedonien, Montenegro, Bosnien-Herzegowina, Serbien, dem Kosovo und Albanien drängen in die EU und nach Deutschland. Sie nutzen die kurz zuvor beschlossene Visa-Freiheit, um einzureisen und dann Asyl zu beantragen. 2014 stellen mehr als 200 000 Menschen einen Asylantrag. Mehr als die Hälfte davon stammt vom Balkan. Doch auch die Zahl der Syrer und Iraker steigt.
Die Reaktion der Bundesregierung: Sie startet eine Initiative, um die Staaten des westlichen Balkans in zwei Schritten zu sicheren Herkunftsländern zu erklären. Ziel ist es, die Asylverfahren zu beschleunigen und die Menschen dort abzuschrecken. Gesetz wird das alles aber erst, nachdem der Bund dem grün-regierten Baden-Württemberg im Bundesrat Zugeständnisse macht. So sollen Kontingente für Arbeitskräfte vom Balkan geschaffen werden.
Darüber hinaus wird die Residenzpflicht für Asylbewerber gelockert und die Vorrangprüfung zugunsten möglicher Arbeitskräfte aus Deutschland eingeschränkt. Syrer spielen noch keine riesige Rolle. Aber um deren Verfahren zu beschleunigen, entscheidet Berlin, bei ihnen auf die mündliche Anhörung zu verzichten. Das bedeutet: Für Menschen vom Westbalkan wird es schwerer; gleichzeitig werden die Arbeitsbedingungen für anerkannte Asylbewerber besser. Und für Syrer vereinfacht sich das Verfahren.
Der Moment, in dem Deutschland tatsächlich die Tür öffnet
Dann kommen die Monate Juli, August und September 2015. Die Zahl der Flüchtlinge vom Westbalkan geht deutlich zurück; aber durch die Konflikte in Nahost drängen Hunderttausende Syrer und Iraker über die Ägäis und die Balkanroute nach Deutschland. Angesichts des großen Drucks auf Griechenland, Italien und Österreich beschließt das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, alle syrischen Flüchtlinge, die über diese Länder kommen, fürs Erste nicht mehr dorthin zurückzuschicken, obwohl das Dublin-Verfahren dies vorsieht.
Es ist der Moment, in dem Deutschland tatsächlich die Tür öffnet. Hinzu kommt die Überforderung der Behörden; Hunderttausende kommen ins Land, ohne registriert und überprüft zu werden. Trotz früh beginnender Grenzkontrollen an neuralgischen Übergängen (Mitte September) wirkt Deutschland wie ein gelobtes Land, in das viele leicht Eingang finden.
Doch dann, Mitte Oktober 2015, beginnt die Bundesregierung mit dem Versuch, die Bewegung zu bremsen. Ende des Monats wird das Asylpaket I verabschiedet. Albanien, Kosovo und Montenegro werden zu sicheren Herkunftsländern erklärt; Bewerber von dort bekommen auch in der Wartezeit keine Arbeitserlaubnis mehr. Außerdem sollen so viele Flüchtlinge wie möglich fortan in Erstaufnahmeeinrichtungen untergebracht werden; aus dem erst vor Kurzem eingeführten Taschengeld werden wieder Sachleistungen; und Abschiebungen abgelehnter Asylbewerber sollen forciert werden. Das Thema rückt langsam in den Mittelpunkt.
Allerdings gibt es auch in dieser Phase einen zweiten Teil: Für alle, die eine Bleibeperspektive haben, wird die Lage durch das Asylpaket I verbessert, der Zugang zu Sprach- und Integrationskursen wird erleichtert. Immer deutlicher zeigt sich die Trennung zwischen abgelehnten und anerkannten Flüchtlingen: Für die einen wird es schwerer; den anderen soll es leichter gemacht werden, sich zu integrieren.
Immer mehr Syrer erhalten nur noch einen subsidiären Schutzstatus
Die Zahlen indes steigen weiter. In den Monaten November, Dezember und Januar kommen jeweils fast 200 000 Menschen; im ganzen Jahr 2015 sind es beinahe 900 000. Und weil das so ist, beginnt nun die dritte Phase: die Bundesregierung tritt an drei Stellen radikal auf die Bremse. Anfang Dezember 2015 beschließen die Innenminister von Bund und Ländern, dass auch für Syrer wieder mündliche Anhörungen eingeführt werden.
Die ausführlicheren Einzelfallprüfungen führen dazu, dass immer mehr Syrer nur noch einen subsidiären Schutzstatus erhalten, weil sie zwar aus einem Bürgerkrieg kommen, aber keine unmittelbare persönliche Bedrohung nachweisen können. Im März 2016 folgt das Asylpaket II - und das hat es in sich. Für alle Flüchtlinge mit nur noch subsidiärem Schutz wird der Familiennachzug für zwei Jahre ausgesetzt. Das trifft hunderttausend Syrer.
Außerdem werden die Leistungen aus dem Asylbewerberleistungsgesetz gekürzt. Und die Verfahren für Bewerber, die aus Ländern mit geringer Anerkennungsrate kommen, werden beschleunigt: Für sie sollen "besondere Aufnahmeeinrichtungen" geschaffen werden. Damit rückt das Thema Abschiebungen weiter in den Vordergrund. Psychologische Atteste sollen künftig nicht mehr als Abschiebehindernis akzeptiert werden. Zusammengefasst heißt das: Von März 2016 an wird es für beide Gruppen, für Flüchtlinge und für abgelehnte Asylbewerber, immer schwerer - zumal mit dem auch im März geschlossenen Türkei-Abkommen die Ägäis als Fluchtweg fast komplett wegfällt.
Und noch eines geschieht: Als Reaktion auf die Silvesternacht von Köln rückt die Frage, wie man mit straffällig gewordenen Asylbewerbern und Flüchtlingen umgeht, in den Fokus. In wenigen Wochen wird das Köln-Gesetz verabschiedet. Von jetzt an riskieren beide Gruppen ihr Aufenthaltsrecht, wenn sie straffällig werden.
Und so wird spätestens im März 2016 der Trend gesetzt, der sich bis zu den Beschlüssen am Donnerstagabend immer weiter verfestigt hat. Für Schutzbedürftige wird es schwerer herzukommen; sind sie aber einmal da und anerkannt, wird mit deutlich mehr Geld als früher versucht, sie zu integrieren. Das Integrationsgesetz vom Sommer untermauert das.
Für abgelehnte Asylbewerber dagegen wird das Leben immer härter, und die Wahrscheinlichkeit einer Abschiebung wächst, wenn sie sich nicht für eine freiwillige Rückkehr entscheiden. Merkels Willkommenskultur hat sich ausdifferenziert: die einen dürfen bleiben, die anderen werden mit immer größerer Härte nach Hause geschickt - oder abgeschoben.
