Es wird wohl ein neuer Rekord, den die UN-Flüchtlingsorganisation bald vermeldet, und zwar kein guter. Das UNHCR geht davon aus, dass nun etwa 70 Millionen Menschen weltweit auf der Flucht sind. Kelly T. Clements, stellvertretende Hochkommissarin des UNHCR, hat noch nicht die definitiven Zahlen für 2017; es sei aber bereits klar, sagt sie der SZ, dass weitere 6,5 Millionen Menschen auf der Flucht sind. Und: Menschen bleiben länger Flüchtlinge als in der Vergangenheit. "Anhaltende" Fluchtsituationen definiert das UNHCR mit mindestens 25 000 Menschen gleicher Herkunft, die seit mindestens fünf Jahren ihr Land verlassen haben. Sie dauern nun im Schnitt fast 25 Jahre.
Konflikte dauern zunehmend an: Der Syrienkrieg geht ins achte Jahr, afrikanische Konflikte etwa im Sudan und im Kongo reichen noch weiter zurück. Krisen kommen dazu, wie in der Ukraine, in Jemen oder die Vertreibung der Rohingya aus Myanmar. Politische Lösungen sind nicht in Sicht. Auch Fluchtgründe wie die Dürre in Ostafrika ziehen sich lange hin. Es geht nicht mehr um befristete Notstände. Clements nennt die großen Flüchtlings- und Migrantenbevölkerungen "eine neue Normalität."
Deshalb arbeitet der UNHCR an einem großen Konzept: Der "Global Compact on Refugees", der Globale Flüchtlingspakt, soll Leitfaden werden für diese "neue Normalität" - und somit ein grundlegendes Dokument neben der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951. Er könnte Flucht und Flüchtling neue Definitionen geben. Die UN-Vollversammlung gab den Pakt 2016 in Auftrag mit der "New Yorker Erklärung" über den Schutz von Flüchtlingen und Migranten, Federführung erhielt der UNHCR.
Aufnahmeländer sollen nicht nur Bürden stemmen, sondern auch Nutzen haben
Gerade haben sie am Genfer UNHCR-Sitz die zweite Entwurfsrunde beendet. "Umfassende Antworten" solle er bieten. Das Konzept geteilter Verantwortung sei noch bedeutender geworden, so die Amerikanerin: "Wir haben Gastländer, die Millionen Menschen für sehr lange Zeit aufnehmen. Wie können wir ihnen als internationale Gemeinschaft helfen, sie weiter zu beherbergen, Länder zu sein, die ein öffentliches, globales Gut bereitstellen?" Der UNHCR muss selbst neue Wege gehen, weil es nicht mehr nur "um schnelle Reaktion auf Notlagen" gehe, "wir müssen auch ganz anders herangehen" - wirtschaftliche, strukturelle Entwicklung voranbringen, Sicherheit fördern. Langfristige Strategien sind das Ziel, vor allem da, wo die Politik nichts bewegt. Die Weltbank und andere Finanzinstitutionen sollen mehr eingebunden sein. UN-Mitgliedsstaaten, Aufnahmeländer, Hilfsorganisationen, Geber, Wissenschaftler, Vertreter der Zivilgesellschaft seien in "sehr lebhafter" Diskussion über den Pakt. Im Sommer soll der Entwurf fertig sein, im Herbst der UN-Vollversammlung präsentiert werden.
Ein großes Thema sei, "wie wir den Druck von Gastländern nehmen können", sagt Clements, oft gehören diese zu den Ärmsten. Bangladesch, das bis zu einer Million Rohingya aufgenommen hat, oder Kenia und Uganda - die meisten Flüchtlinge leben in Entwicklungsländern. Nicht zuletzt Erfahrungen mit Flüchtlingen aus Syrien zeigten, dass die internationale Gemeinschaft nicht nur den Schutz der Flüchtlinge im Blick haben müsse, sondern auch, was fragilere Länder brauchen, um ihre Aufnahme zu schaffen. So hat der winzige, instabile Libanon zeitweise mehr als eine Million beherbergt. Eine Lehre sei, sagt Clements, früher einzugreifen, ehe sich, wie 2015 im Libanon, die Lage zuspitzt und ein Land erschöpft ist. Damals half mehr Hilfe, günstige Anleihen der Weltbank, Investition in Infrastruktur, von der auch Einheimische profitieren. Aufnahmeländer sollen nicht nur Bürden stemmen, sondern möglichst Nutzen haben. Und man wisse, dass Flüchtlinge auch ein Wachstumsfaktor sein können.
Das soll der neue Pakt unterstützen und das Bild vom Flüchtling als ewigem Hilfeempfänger überwinden. Clements sagt, es werde viel mehr darum gehen, Geflüchteten zu ermöglichen, selbst für sich und ihre Familien zu sorgen. Das nütze allen. Und sei somit auch eine Antwort auf Ängste der Einheimischen, dass die Neuen ihnen die Jobs wegnähmen. In 13 Ländern werden solche Konzepte bereits studiert. In Mali oder Uganda etwa, das vielfach als Modell für Flüchtlingspolitik gilt. Es hat mindestens einer Million Menschen die Grenzen geöffnet und sie dürfen bleiben. Gerade kommen wieder viele aus dem Südsudan. Uganda gewährt relativ einfach eine Staatsbürgerschaft und Arbeitserlaubnis, mancherorts gar etwas Land. Flüchtlinge sollen möglichst nicht in Camps leben, ihre Kinder mit Einheimischen zur Schule gehen, und die Gesundheitsversorgung soll allen dienen. Dafür fließt Hilfe. Es ist ein Ansatz der New Yorker Erklärung. Uganda gewinnt, weil Krankenhäuser entstehen, Straßen, Wasserversorgung, mehr Land bebaut wird. Auch Äthiopien ändere seine Flüchtlingspolitik, sagt Clements, weil es so Chancen sehe, als Land voranzukommen. Kürzlich sei sie in Mexiko, Guatemala und Honduras gewesen, "die warten nicht. Die bewegen sich gemeinsam vorwärts im Sinn der New Yorker Erklärung".
Der Compact greife auch auf, dass für Aufnahme und Integration von Flüchtlingen - fast mehr als Regierungen - Kommunen und Städte entscheidend sind, sie nennt das Netzwerk von Bürgermeistern. Der Ansatz, die Gesellschaft stärker einzubinden, wurde auch von deutschen Erfahrungen inspiriert, wo Privatleute, Vereine, Unternehmer viel dazu beigetragen hätten, die Lage zu bewältigen. Es geht um Solidarität, ein Schlüsselbegriff für Clements und den Flüchtlingspakt. Was meint sie dazu, dass in der relativ reichen EU nicht alle mitziehen? "Wir brauchen jedes Land als Partner, jedes hat Verantwortung. Wir können Aufnahmeländern wie Uganda, Tansania nicht so viel überlassen, ohne mitzumachen." Nicht jeder könne gleich viel leisten, aber die Frage "ist im EU-Kontext offenbar sehr schwierig geworden", weil nicht alle mehr Verantwortung übernehmen. Mit einigen Ländern seien Gespräche des UNHCR über Hilfsbereitschaft und Pflichten "diffiziler", sagt sie diplomatisch.
Länder schlagen zunehmend restriktive Flüchtlingspolitik ein
Geld für all das zu beschaffen, ist eine der Herkulesaufgaben des UNHCR mit seinen 16 000 Mitarbeitern. 8,2 Milliarden Dollar Budget sind veranschlagt. Aber Clements weiß, dass sie wohl wieder nur die Hälfte erhalten. 2017 waren es 4,2 Milliarden Dollar, "die Lücke von Bedarf und Haben wird immer größer", konstatiert die Vize-Chefin des UNHCR. Der finanziert sich fast nur aus freiwilligen Beiträgen. Und leider überweisen nicht alle, was sie ankündigen. Den Löwenanteil zahlen Staaten, Clements lobt Deutschlands Großzügigkeit: 477 Millionen Dollar im Jahr 2017. Sie haben neue Geber in den Golfstaaten und in Südamerika gewonnen. Immer bedeutender wird der private Sektor, aber vor allem Einzelspender, um die sich in Deutschland die Uno-Flüchtlingshilfe bemüht. 400 Millionen Dollar stifteten sie 2017, mehr als jemals zuvor. "Wir haben das sehr ehrgeizige Ziel, bis 2025 eine Milliarde Dollar von Privaten zu erreichen", sagt Clements - nicht projektgebundene Mittel seien am wertvollsten.
In gut zwei Jahren im Amt hat sie erlebt, dass Länder eine restriktivere Flüchtlingspolitik einschlagen, die Fremdenfeindlichkeit wächst und auch die Vertreibung. Das Gute aber sei, dass Zivilgesellschaft und Öffentlichkeit hervorgetreten seien, und sagten, "wir müssen etwas tun". Dieser Einfluss auf die Politik sei sehr wichtig. Phänomene wie der Wahlerfolg der fremdenfeindliche Lega in Italien könnten damit zu tun haben, dass Gemeinden sich bei der Flüchtlingsaufnahme überfordert fühlten: "Hätte da mehr Hilfe kommen müssen, von der Regierung, der EU? Ich glaube, die Antwort ist immer ja." Auch das sei Solidarität. "Ich denke", sagt Kelly, "es ist zu schaffen. Vor allem wenn man sieht, was jeder persönlich beitragen kann, in Vereinen, Glaubensgemeinschaften. Die Stimmen derer, die Gutes wollen und tun, sind zu leise." Ängste solle man nicht ständig politisch aufladen, sondern herunterbrechen auf die lokale und menschliche Ebene.
Ist die Welt also bereit für den globalen Flüchtlingspakt? Clements ist optimistisch, 193 Länder unterstützten die New Yorker Erklärung, ein "gewaltiges Statement". Vor allem aber: "Wir haben keine Wahl heute. Wir brauchen etwas, das die internationale Gemeinschaft enger zusammenbringt und sagen lässt, wir machen das, weil es in unser aller Interesse ist."
