Seit Monaten verhandeln die Vertreter von 127 Staaten in Paris, dem Hauptsitz der Industrieländer-Organisation OECD, über eine Reform des internationalen Steuersystems im Zeitalter der Digitalisierung. In der vergangenen Woche verkündete ein gut gelaunter Pascal Saint-Amans, Direktor der OECD-Steuerabteilung, man habe "bedeutende Fortschritte" gemacht. In Zeiten von Trump und Brexit wäre ein solcher Konsens eine kleine politische Sensation. Schließlich geht es um den Umbau eines Systems, das in seinen Grundfesten schon fast 100 Jahre Bestand hat.
Das bisherige System sieht vor, dass Unternehmensgewinne vornehmlich an der Quelle besteuert werden, also dort, wo produziert wird. Ist das Unternehmen in mehreren Ländern tätig, wird den einzelnen Standorten ein Gewinn zugewiesen, wie er für ein alleinstehendes Unternehmen gleicher Größe und Tätigkeit typisch wäre. Dies ist das Fremdvergleichsprinzip, das sogenannte "arm's length principle". Die Idee ist gut: Multinationale Unternehmen sollen nicht besser oder schlechter besteuert werden, als wenn ihre Unternehmensteile unterschiedliche Eigentümer hätten. Doch die Realität sieht anders aus.
Durch geschickte Gestaltung von Verrechnungspreisen, Unternehmensstrukturen und kreditbasierten Finanzierungsmodellen gelingt es den zumeist US-basierten multinationalen Unternehmen, ihre weltweite Steuerlast deutlich zu reduzieren. Bekannte Sportartikelhersteller und Coffeeshop-Ketten weisen einen Großteil ihrer Gewinne in Niedrigsteuerländern oder Steueroasen aus - nicht aber dort, wo Sportschuhe und Kaffee produziert und konsumiert werden.
Die Digitalisierung verschärft dieses Problem. Viele digitale Geschäftsmodelle basieren auf immateriellen Wirtschaftsgütern (wie beispielsweise Algorithmen), die sich nahezu kostenlos in andere Länder verlagern lassen. Darüber hinaus können einige digitale Unternehmen in Ländern produzieren, ohne dort physisch präsent zu sein. Sie sammeln Daten und schalten Werbung, ohne dass das Unternehmen eine Niederlassung im Inland hat, die nach geltenden Regeln eine Voraussetzung für die Besteuerung ist. Google, Facebook und Co. machen so Milliardengewinne in Europa, weisen die Gewinne aber auf den Bermudas oder in anderen Steueroasen aus. Und zwar vollkommen legal. Dies sorgt in Politik und Öffentlichkeit für immer mehr Empörung. Es muss also etwas passieren in der Steuergesetzgebung.
Nachdem sich die internationale Staatengemeinschaft bislang darauf konzentriert hat, einzelne Steuerschlupflöcher zu schließen, scheint der Druck nun groß genug zu sein, grundsätzlich zu reformieren. Geplant sind eine Reihe von Maßnahmen, die es Unternehmen in Zukunft deutlich schwerer machen sollen, ihre Gewinne in Niedrigsteuerländer zu verlagern. Worum geht es?
Der in Deutschland populäre Vorschlag für einer Google-Steuer stört die Verhandlungen
Erstens sollen Staaten in die Lage versetzt werden, die Gewinne digitaler Unternehmen zu besteuern, auch wenn diese keine physische Präsenz (Betriebsstätte) im Inland haben. Voraussetzung ist eine "signifikante digitale Präsenz", die sich zum Beispiel an der Zahl der regelmäßigen Nutzer messen lässt. Diese Maßnahme zielt vor allem auf die bekannten digitalen Plattformen, auf denen nicht selten einheimische Konsumenten und einheimische Anbieter miteinander interagieren, der Plattformanbieter und seine Gewinne jedoch im Ausland sind.
Nicht nur digitale Unternehmen stehen im Fokus einer zweiten Reformmaßnahme, die die USA zusammen mit China, Indien und Brasilien vorantreiben: Gewinne sollen zukünftig stärker in den Absatzmarktstaaten besteuert werden, also dort, wo Waren und Dienstleistungen an den Endkunden verkauft werden. Steueroasen bestehen häufig aus nur winzig kleinen Märkten und müssten dementsprechend Federn lassen. Ein riesiger Absatzmarkt wie die USA, die zudem noch ein Importüberschuss aufweisen, würde gewinnen.
Drittens könnten sich die Staaten zukünftig das Recht nehmen, die ausländischen Gewinne einheimischer Unternehmen (sowie die einheimischen Gewinne ausländischer Unternehmen) im Inland nachzubesteuern, wenn das Ausland einen zu niedrigen Steuersatz ansetzt. Diese effektive Mindestbesteuerung wird insbesondere von Deutschland und Frankreich befürwortet, findet sich aber auch schon in dem seit Anfang 2018 geltenden US-Unternehmenssteuerrecht.
Das Bemerkenswerte an der OECD-Ankündigung ist, dass die Staaten bereit sind, alle drei Schritte gleichzeitig in Betracht zu ziehen, um so eine koordinierte Lösung überhaupt erst möglich zu machen. Ja, der Teufel liegt wie immer im Detail, und nein, eine Reform aus einem Guss ist das nicht. Doch alle drei Ansätze sind für sich genommen sinnvoll und geeignet, die Steuerzahlungen multinationaler Unternehmen signifikant zu erhöhen. Und mehr kann man realistischerweise kaum erwarten, wenn 127 Einzelinteressen aufeinandertreffen.
Was wird nun aus der "Google-Steuer", der Sondersteuer auf den Umsatz großer Digitalunternehmen? Frankreich, Österreich und ein paar weitere EU-Staaten scheinen nach wie vor wild entschlossen, dieses populäre, aber international umstrittene Instrument im nationalen Alleingang einzuführen. Die USA haben bereits jetzt starken Widerstand angekündigt. Wie Saint-Amans etwas spitz formulierte: Es werde schwer für die betroffenen Staaten, zu rechtfertigen, warum eine allgemeine Digitalsteuer letztlich nur Google ins Visier nehme. Nicht nur deswegen bremst die deutsche Regierung hinter den Kulissen (auch wenn die offizielle Haltung eher mit vager Zustimmung zu beschreiben ist).
Während nämlich sich auf anderen Politikfeldern die internationalen Spannungen verschärfen, öffnet sich in der Steuerpolitik gerade ein Fenster für substanzielle Fortschritte in der Koordination. Einseitige Maßnahmen wie die Digitalsteuer, die vor allem US-Unternehmen treffen würde, sind dabei kontraproduktiv. Ihr einziger Vorteil besteht darin, dass dem öffentlichen Druck Genüge getan wird, endlich mal auf die amerikanischen Internetriesen draufzuhauen.
Doch die Steuervermeidungsaktivitäten von Google, Facebook und Co. sind keine Eigenheiten der Digitalwirtschaft, sondern bloß besonders krasse Beispielfälle eines viel grundsätzlicheren Problems. Jetzt endlich ist das Bewusstsein für dieses Problem da. Allerdings erfordert eine Lösung langwierige und schwierige Verhandlungen. Deutschland und die EU sollten ihre Kräfte darauf konzentrieren, eine solche Lösung zu ermöglichen - und sie nicht durch nationale oder regionale Alleingänge gefährden.