Eigentlich sollten Gerichtsurteile Klarheit bringen, doch am Tag eins nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die lockere Geldpolitik der Europäischen Zentralbank sei in Teilen nicht mit dem Grundgesetz vereinbar, herrscht Verwirrung. Im Kern fordern die obersten deutschen Richter eine ausführlichere Begründung, warum die EZB das billionenschwere Anleihekaufprogramm gestartet hat - und ob es nicht andere, geeignetere Maßnahmen gegeben hätte. Darin müsste die EZB umfassend auch die wirtschaftlichen und sozialen Folgen abwägen - etwa niedrige Sparzinsen, Auswirkungen auf die Immobilienpreise oder ob womöglich kriselnde Unternehmen künstlich am Leben erhalten werden. Zweck der Übung: An dieser Begründung lässt sich der Hebel der gerichtlichen Verhältnismäßigkeitsprüfung ansetzen, die Karlsruhe unbedingt durchsetzen will.
In der Sache wäre das kein Problem. Doch die große Frage ist: Wer kommt dieser Aufforderung nach? Bei der EZB ist man der festen Überzeugung, das Bundesverfassungsgericht habe den europäischen Währungshütern gar nichts zu sagen. Wo käme man hin, wenn demnächst auch andere nationale Verfassungsgerichte den Währungshütern Vorgaben machen würden? Die Prüfung, ob die EZB geltendes Recht verletze, obliege einzig dem Europäischen Gerichtshof (EuGH).
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Entsprechend kühl reagierte die EZB. Man nehme das Urteil des Bundesverfassungsgerichts "zur Kenntnis", teilte sie mit, und verwies auf das Urteil des EuGH von 2018. Die Luxemburger Richter hatten der Notenbank grünes Licht gegeben für das Anleihekaufprogramm der vergangenen Jahre, mit dem sie bislang für 2,3 Billionen Euro Schuldtitel von EU-Ländern gekauft hat.
Die EZB steckt in der Bredouille. Einerseits möchte man bei den deutschen Richtern nicht zu Kreuze kriechen, andererseits hat man im Euro-Tower kein Interesse an einer Konflikteskalation mit der deutschen Öffentlichkeit. Das Urteil einfach zu ignorieren scheint daher keine vernünftige Option zu sein. Gleichzeitig hat das Bundesverfassungsgericht aber deutlich gemacht, dass die Bundesbank bei den Anleihekäufen nur mitmachen darf, wenn die EZB eine Begründung nach Karlsruher Vorstellungen liefert. Also müsste die Bundesbank Überzeugungsarbeit leisten, dass die EZB unter ihrem Namen die Informationen vorlegt? Oder macht es die Bundesbank allein, mit Verweis auf die EZB? Die Kommunikation wird zum Drahtseilakt.
Der Europäische Gerichtshof hatte das Anleihekaufprogramm für rechtmäßig erachtet
Material, um den Wunsch der deutschen Richter zu erfüllen, gibt es genug: "Man könnte auf alte Monatsberichte, Reden und Interviews verweisen, in denen die EZB ihre Maßnahmen erklärt hat", sagt Stefan Bielmeier, Chefvolkswirt der DZ Bank. Das sollte innerhalb der Frist von drei Monaten, die das Bundesverfassungsgericht gesetzt hat, zu schaffen sein. Dieses Dossier müssten dann auch vom Bundestag und dem Bundesrat zur Kenntnis genommen werden - doch mit welcher Konsequenz? Wer überprüft am Ende, ob das Dossier den Ansprüchen der obersten deutschen Richter genügt? Grundsätzlich wäre eine solche Verhältnismäßigkeitsprüfung Sache des EuGH, aber natürlich könnte auch wieder das Bundesverfassungsgericht ins Spiel kommen, wenn in Deutschland entsprechend Klage erhoben würde. Eine Klage, die sich zum Beispiel gegen eine weitere Beteiligung der Bundesbank an den Anleihekäufen richten könnte, oder gegen das aktuelle Notfallprogramm in der Krise, in dessen Rahmen die EZB allein bis Ende des Jahres für 750 Milliarden Euro unter anderem Staatsanleihen kaufen wird.
Es droht ein ziemliches Durcheinander, zumal geldpolitische und wirtschaftspolitische Auswirkungen nicht so einfach zu unterscheiden sind, wie es das Verfassungsgericht in dem Urteil einfordert. "Es ist nicht ganz klar, wo Geldpolitik endet und wo Wirtschaftspolitik anfängt", sagt Katharina Utermöhl, Volkswirtin des Versicherungskonzerns Allianz. "Das lässt sich nicht genau trennen." Der Staatsrechtler Alexander Thiele von der Universität Göttingen erinnert daran, dass auch gewöhnliche geldpolitische Entscheidungen - etwa Zinsschritte - erhebliche wirtschaftspolitische Auswirkungen haben, ähnlich wie jene, die das Verfassungsgericht mit Blick auf die Anleihekäufe erwähnt: Ab wann ist eine Maßnahme unverhältnismäßig?
"Reden, Pressekonferenzen und Aufsätze reichen dem Gericht nicht."
Diese Frage wird innerhalb der EZB auch bisher durchaus diskutiert. Sie findet sich in Arbeits- und Forschungspapieren wieder, in Reden der Direktoriumsmitglieder, sie wird auf den sechswöchig stattfindenden Pressekonferenzen thematisiert. Insofern sind diese Abwägungen durchaus auch zu finden - aber nicht in den Beschlüssen, gegen die sich die Klagen der EZB-Kritiker richten. "Ich verstehe das Urteil so, dass die Verhältnismäßigkeit in den Beschlüssen, die der EZB-Rat veröffentlicht, erklärt werden muss", sagt Volker Wieland, Professor für monetäre Ökonomie an der Goethe-Universität Frankfurt und Mitglied im Sachverständigenrat, nachdem er am Dienstag zur Urteilsverkündung vor Ort war. "Reden, Pressekonferenzen und Aufsätze reichen dem Gericht nicht."
Gemeinsam mit dem Freiburger Ökonomen Lars Feld war Wieland auch einer der Sachverständigen, die das Gericht im vergangenen Sommer angehört hatte. Ihre Stellungnahmen sind kürzlich als Arbeitspapiere erschienen. Demnach halten sie die Anleihekäufe nicht für eine Überschreitung des Mandats der Notenbank. Wieland, der die ultralockere Geldpolitik in ihrem Ausmaß und ihrer Dauer schon lange nicht mehr für angemessen hält, betont etwa den "Ermessensspielraum", in dem sich die EZB noch bewege. Die Anleihekäufe seien grundsätzlich eine "geeignete geldpolitische Maßnahme", wenn der Spielraum für weitere Zinssenkungen fehle.
Das Dilemma, in dem sich Bundesbank und EZB nun befinden, wird sich zwar nicht so leicht lösen lassen. Für die Zukunft aber könnte die EZB einfach anders agieren und ihre Folgenabwägungen in den Ratsbeschlüssen dokumentieren. "Christine Lagarde hat ja angekündigt, im Rahmen ihrer Strategieüberprüfung vielen zuhören zu wollen", sagt Wieland. In diesen Prozess könne die EZB die im Urteil formulierten Forderungen mit einbeziehen und sich vornehmen, ihre Abwägungen zum Nutzen und den Kosten der Geldpolitik explizit zu erklären. "Das wäre sinnvoll", findet er. "Da gibt es auch einiges, was sich die EZB bei anderen Zentralbanken abschauen könnte."
