Seit 25 Jahren gibt es in Bayern Bürgerbegehren und Bürgerentscheide. Eingeführt wurde dieses Instrument der direkten Demokratie mittels eines anderen Instruments der direkten Demokratie: Die Bürgerinnen und Bürger stimmten per Volksentscheid darüber ab, ob sie sich solche Entscheide auch auf kommunaler Ebene wünschten. Knapp 1,2 Millionen Menschen unterstützten das Volksbegehren, das entsprach 13,7 Prozent der wahlberechtigten Bevölkerung in Bayern, erforderlich gewesen wären zehn Prozent. Beim Volksentscheid am 1. Oktober 1995 stimmten dann trotz einer Gegenvorlage der Landtagsmehrheit 57,8 Prozent für "Mehr Demokratie in Bayern". Die Wahlbeteiligung lag bei 36,9 Prozent. Am 1. November trat das entsprechende Gesetz in Kraft.

Aber braucht es das überhaupt? Anders gefragt: Wählen die Bürger nicht Stadträte, damit sie Entscheidungen treffen zu den drängenden Themen in der Stadt?

"Aus meiner Sicht braucht es das unbedingt", sagt Martin Gross, Vertretungsprofessor für Vergleichende Politikwissenschaft an der Ludwig-Maximilians-Universität und Experte für Kommunalpolitik. Zum einen seien Bürgerbegehren und Bürgerentscheide eine Möglichkeit, sich aktiv auf kommunaler Ebene in die Politik einzubringen. Zum anderen stärkten sie die Opposition, indem sie ihr die Chance einräumten, die Stadtratsmehrheit zu kontrollieren und ihre eigenen Belange einzubringen. Vor allem kleinere Parteien könnten davon profitieren. Allen voran zeigt dies in München die in dem Bereich sehr umtriebige ÖDP, die etwa den Bürgerentscheid zum Heizkraftwerk Nord initiiert und zuletzt Zehntausende Unterschriften für besseren Schutz von Grünflächen gesammelt hat.

Eine einfache Art der Partizipation - wirkt das Instrument also auch der Politikverdrossenheit entgegen? "In der Theorie würden wir davon ausgehen, dass Bürgerbegehren genau deshalb sinnvoll sind", sagt Gross. Dem widerspreche allerdings die Tatsache, dass die Wahlbeteiligung sogar noch unter der von Kommunalwahlen liegt. Mitunter erwische man vielleicht schon eine Wählerschaft, die sich für ein Thema besonders interessiert und normalerweise nicht zur Wahl geht. Darüber hinaus gebe es bisher aber zu wenig wissenschaftliche Daten.

Nicht jedes Thema eignet sich für ein Bürgerbegehren und einen Bürgerentscheid. "Je komplizierter es wird, desto schwieriger", sagt Gross

Man weiß zwar, wer zur Abstimmung geht, aber nicht, wie sich die Menschen bei früheren Wahlen verhalten haben. Generell beteiligen sich vor allem Menschen, die auch sonst zur Wahl gehen - jene mit einer höheren Bildung, die ohnehin politisch interessiert sind. Insofern, so Gross, verstärkten Bürgerentscheide zwar nicht die Ungleichheit zwischen den Gruppen, was politische Teilhabe betrifft; sie schwächten sie aber auch nicht ab.

Detailansicht öffnen

Ein niedrigschwelliger Zugang, das ist laut Gross die größte Stärke von Bürgerbegehren. Man hat ein Anliegen, man sammelt Unterschriften. Man kann sich beim Verein Mehr Demokratie erkundigen, was geht und was nicht. Drei Prozent der wahlberechtigten Münchner müssen unterschreiben, damit es zum Bürgerentscheid kommen kann. "Wenn man eine gewisse politische Power und einen Organisationsgrad hat, ist das recht schnell zu machen."

Außerdem sei es leichter, die Menschen anzusprechen, wenn nur ein einziges Thema im Fokus stehe, so Gross - viel leichter etwa als eine breite Wahlkampagne zu verschiedenen lokalen Themen zu stemmen. Und schließlich handle es sich immer um Ja-/Nein-Fragen: Die Komplexität ist also deutlich geringer als bei dem rund zwei Quadratmeter großen Wahlzettel, auf dem die Münchner Bürger bei der Kommunalwahl ihre Kreuzchen setzen dürfen.

Apropos Komplexität - nicht jedes Thema eignet sich für ein Bürgerbegehren und einen Bürgerentscheid. "Je komplizierter es wird, desto schwieriger", sagt Gross. Wenn also die Umsetzung etwa an Vergaberichtlinien oder komplexe juristische Verfahren rührt. Schwierig wird es auch bei moralpolitischen oder religiösen Fragen.

Beim Bürgerbegehren der rechtspopulistischen Partei "Die Freiheit" gegen den Bau eines Islamzentrums war die Sache jedoch eindeutig. Das Münchner Verwaltungsgericht verpasste den Initiatoren 2015 einen Dämpfer: Das Bürgerbegehren sei unzulässig. Da ist Gross auch schon beim größten Nachteil des Instruments: "Demagogie klingt immer so hart", sagt er, "aber wie jedes direktdemokratische Element ist es anfällig dafür, eine Sachfrage emotional aufzuladen und zuzuspitzen". Man lande schnell beim Ausspielen von einer Gruppe gegen eine andere, beim Populismus.

Ein spezieller Fall war 2017 der Bürgerentscheid "Raus aus der Steinkohle", bei dem die Münchnerinnen und Münchner für eine Stilllegung des Kohleblocks im Heizkraftwerk Nord bis 2022 stimmten. Die Hintergründe waren komplex, möglicherweise überblickte nicht jeder, der an der Abstimmung teilnahm, die Folgen für die Stromversorgung bis ins Detail. Und trotzdem: Mehr als 60 Prozent sprachen sich für den schnellen Ausstieg aus. Umgesetzt wurde der Beschluss dann allerdings nicht. Viele seiner Studenten, die für den Ausstieg gestimmt hatten, hätten sich veräppelt gefühlt, sagt Gross. Komme so etwas öfter vor, könne es den Glauben der Bürger in die Demokratie untergraben.

Für Mitbestimmung muss man nicht auf die nächste Wahl warten

Ein Vierteljahrhundert haben Bürgerbegehren und Bürgerentscheide nun schon die Stadt verändert. Die Münchner müssen nach der Wahl nicht sechs Jahre warten, bis sie wieder etwas bewegen können. Denn im Zeitraum zwischen zwei Wahlen können sich Zusammensetzung und Interessen der Bevölkerung ja durchaus ändern. Für die Politiker hingegen sei jedes Bürgerbegehren eine Herausforderung, sagt Gross. Es könne aber auch ein wichtiges Korrektiv sein, etwa wenn die Stadträte die Stimmung bei einem Thema falsch einschätzten. Allein das Bürgerbegehren bewirkt oft schon viel: Viele Ansinnen übernahm der Stadtrat, bevor es zur nächsten Stufe kommen konnte. Einen Bürgerentscheid brauchte es dann gar nicht.

So lief es auch bei den beiden Fahrrad-Bürgerbegehren. Der Stadtrat schloss sich den Forderungen im Sommer 2019 mit großer Mehrheit an. Die große Frage ist, wie schnell die Verwaltung die Ziele nun umsetzt. Interessant ist auch, wie hartnäckig sich manche Entscheide halten, obwohl sie eigentlich nur für ein Jahr rechtlich bindend sind. Der Hochhaus-Entscheid zum Beispiel. Wer weiß, vielleicht gibt es dazu irgendwann eine neue Abstimmung.